《殡葬管理条例》自1997年颁布施行以来，仅2012年进行了一次微调;有关负责人针对《条例》修改问题做过如下解释:“有关方面对是否应该继续强制遗体火化，强制火化是否应当财政埋单，政府在殡葬管理中管到哪、管什么，经营性公墓如何管理等，都存在较大争议，修订条例的进展遇到了诸多困难。”由此看来，《条例》的修订需要平衡各方利益主体的需要和关系，是相当棘手的社会问题。

                                上海公墓,嘉定清竹园,嘉定公墓,

    2018年9月，民政部公布了《殡葬管理条例(修订草案征求意见稿)》，拟将原条例的6章24条扩充为8章57条，征求意见稿包括完善基本殡葬公共服务体系、多措并举严管殡葬行业乱象、增设“监督检查”一章等内容，这一涉及千家万户、事关国计民生的条例修改，民众反应强烈，引起了多方讨论，也受到了不少质疑。由于正式版未能发布，笔者仅据2012年《条例》版本，反思殡葬法规立法过程中的一些问题。    立法层级较低，且囿于时代背景局限，存在明显滞后性。全国唯一的殡葬管理法

律文件是行政法规，也是目前效力等级最高的殡葬法规，其他则包括部门规章、地方性法规和其他规范性文件。立法层次较低会影响立法的严肃性、权威性和稳定性，在实践中也容易形成部门和地方利益勾连等问题，更有行政部门通过其他规范性文件等方式自相授权来便利其工作的开展，而于当事人利益考虑甚少。除此之外，法律与地方性法规存在明显冲突。2012年《行政强制法》颁布实施后，享有行政执法权的主体得以限缩，可《四川省殡葬管理条例》第29条规定:“逾期拒不火化的，由殡葬管理机构会同乡(镇)人民政府或城市街道办事处组织将遗体强行火化”，就明显与之相冲突，但时至今日仍未修正。

    浓厚的行政管制色彩。国务院颁布施行的《条例》共计五章，分别是总则、殡葬设施管理、遗体处理和丧事活动管理、殡葬设备和殡葬用品管理、罚则。从法规名称到各章节标题再到具体法律条文内容，“管理”二字高频出现，体现了《条例》浓厚的行政管制色彩，凸显了公权力在殡葬事务中的管理者角色和私主体的被管理者角色。《条例》第二十条是备受争议的条款，体现了管理者与被管理者之间博弈。修正前第二十条规定:“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正;拒不改正的，可以强制执行。”2012年1月《行政强制法》颁布实施，在此背景下于同年H月《殡葬管理条例》第二十条修订删除了“拒不改正，可以强制执行”的规定，支持者认为此次调整是对公权力的限缩，更是对百姓呼声的回应一一是对同年发生的河南周口“平坟事件”所带来的负面影响的矫正和救济;也不乏反对者表示，取消民政部门的强制执行权，会让来之不易的殡葬改革成果毁于一旦，从某种程度上否定了民政执法工作人员多年付出的心血。

    原则性较强、缺乏实践操作性。法规的笼统表述给予了一线执法者较大的裁量空间，而缺乏明确、具体的规定也会让民众以符合自身利益的维度来解读法律，从而为滋生官民冲突和矛盾提供了适宜的土壤。例如《条例》第十一条关于公墓墓穴占地面积和使用年限的规定，《四川省殡葬管理条例》虽细化规定了墓位面积，但未表明使用年限以及年限期满后如何处理的相关细则，诸如此类关乎生者与逝者切身利益的事项，法律理应明确回应，而非由易变的政策或文件来调整。

    法律条款存在歧义。除了上文提及的原则性表述容易产生多种理解外，语词本身的误用也会带来多角度的认识。特别是《条例》第二十条存在误解的可能。“将应当火化的遗体土葬……”这一表述存在多种解读方式，容易混淆火化与火葬的内涵与外延。火化是一种遗体处理方式，而火葬通常包括火化尸骨和骨灰处理两方面，火化和土葬并不能形成对应关系，火化只是火葬的重要环节之一，土葬则包括整个丧礼和葬礼全过程。在法律条文中采用火化的表达方式可能导致火化尸体却土葬骨灰的畸形结果，并不能实现殡葬改革节约土地和环境保护的初衷。这在实践中也是屡有发生。因此有学者认为可把条文修正为“将应当火葬的遗体土葬…”如此更契合立法者的本意，又能避免现实中的“投机取巧”。法条中的名词内涵笼统含糊，会导致其外延被无限放大，从而做出不利于事实查证的扩大解释。

    从上述问题来看，《条例》的修改或者《殡葬法》的适时出台具有紧迫性和必要性，殡葬行业的规范也亚待更具有操作性的细则来予以规制和细化。